王烽：如何从多维视角理解教育政策？
2018.11.20
11月15日，在以“碰撞·演变”为主题的GET2018教育科技大会上，教育部国家教育发展研究中心综合研究部主任王烽发表了题为《教育政策的多维理解》的主题演讲。
王烽从中国教育政策总体生态出发，阐述了教育政策的制定意图、过程取向、内外动因、多方博弈等内容。多维度理解教育政策，有助于更好地辨明民办教育未来的发展方向。
以下为王烽演讲实录（内容经芥末堆编辑）：
教育政策不管是在制定和实施的过程中都需要理解，特别是需要公众的理解，需要政府多理解公众的想法，多理解其他方面的想法。而在执行过程中又需要执行方，包括利益相关方多理解政府制定政策的初衷。
什么是教育政策？
教育政策的特征，实际上是指国家教育政策的生态。什么叫教育政策？从文本来看，有法律、法规、规章、规范性文件、指导性文件。从法规开始就有政策因素，从法规到指导性文件，这四类的都是教育政策的表现形式，教育政策通过它们体现。而法律是另外一个，所以我们平常讲政策、法律，两者是对应的。
现实中，从法律、法规一直到指导性文件，数量越来越少。也就是说，体现政策的指导性文件最多，规范性文件次之，规章再次之，法律最少。
举个民办教育的例子。法律是《民办教育促进法》，法规是《民办教育促进法实施条例》；规章性质的文件有两个，一个是《民办教育分类登记实施细则》，一个是《盈利性民办学校监督管理实施细则》，指导性文件是国务院的实施意见。
现在的教育政策、教育法律结构就是这样的。教育的法律总共有6部，但是关于教育的指导性文件，成千上万份都不止。
教育政策的三个维度
教育政策可以分为宏观政策、中观政策和微观政策。宏观政策不仅是国家层面的政策，政府关于教育的有关的政策都可以叫宏观政策，包括地方政府出台的政策。中观政策主要是学校治理，跟微观政策一样，都是以学校为主。
越是宏观政策，社会参与度就越高，对政府制定的政策大家关注度比较高。对于学校制定的政策，特别是教育教学的，一个课程应该怎么教，社会参与度就很低。而政策制定和实施的专业性，从宏观到微观，专业性越来越强。
我们国家还有一个特殊情况：政府从宏观政策的角度，对中观和微观干预比较多。这样就造成什么呢？造成了公众对于各个层面的政策都会有关注的焦点和热点。比如说，在宏观政策上来讲，有高考改革，这是非常敏感的政策，大家非常关注。在微观上来讲，一个课本里边有多少中国人，多少外国人，有的老百姓都关注。这是我们的一个生态，在中国搞教育工作非常之难，不管是不是专业领域的事，老百姓都会关注，谁都可以评论，只要他愿意。
教育政策的三个意图
从政策意图上来看，所有的教育政策大概有三个意图：规范、指导、激励。比如说对于改革创新激励，对于一些新出现的东西要引导和指导，对教育秩序和办学行为要规范。
举个例子，民办教育的政策在国家高层次的文件中，党中央、国务院下发的文件，支持、鼓励的意图很明确。原则是积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理，要把积极鼓励放在前面，把规范管理放在后面。但是在具体的操作过程中，它就倒过来了。激励性表现最弱，规范性表现最强。
比如说，国务院的文件是促进民办教育发展，法律叫《民办教育促进法》，但是在实施过程中，不管是举办者还是地方政府，最关注规范的东西、感受最深的也是规范，然而由于上位法律政策对营利性与非营利性没有区分，规范并没有明确的边界和有力措施，效果并不是很好。
谁能影响教育政策？
政策的利益相关者包括学生、家长、教师、学校、媒体、专家、政府。学生首先是教育政策利益攸关方，教育政策有一个最中心的出发点就是让学生好好成长发展。接下来家长、教师、学校对教育政策比较敏感。但是对教育政策的影响力，这个顺序是倒过来的，政府、专家、媒体是教育政策的主要影响者和制定者。而学生、家长、教师、学校，除非以专家的身份参与咨询，不然没有多少影响力。
这样是不是不合理？也不是，就看媒体、专家、政府对于学生、教师、学校、家长的理解有多少。我们不能指望所有的家长都单个出面去影响教育政策。一个人，一个单位是没法影响的，但是媒体形成一种舆论可以影响。专家通过调研可以形成自己的政策建议。
理解教育政策的取向
我们怎样理解一个政策的取向？这要看四个因素：发展目标、发展阶段、价值理念、发展环境。
第一个是发展目标。国家将出台一个文件，到2035年实现教育现代化。教育现代化有多项指标，我们把这些指标分解开来，所有的教育政策都要根据这个分解的目标来做。
教育发展到什么阶段对教育政策制定影响特别大。比如说，民办教育一开始是弥补我们国家财政不足的，但是到了2000年以后，特别是《民办教育促进法》颁布以后，民办教育的地位、作用就发生了变化。目前，各级各类及教育都进入普及发展阶段，而且教育发展到了资源比较充足的阶段，摆脱了教育贫困。这时民办教育的作用就开始发生变化，不再是弥补国家财政的不足，而是为教育改革创新在前面闯路。这对民办教育来讲是一个非常深刻的变化，只有抓住这个变化，民办教育才有自己的发展空间。
价值理念。有的时候我们强调这个，有的时候强调那个，但是我们一直在强调的是教育的根本问题，即培养人的问题。现在党中央把培养人什么人的问题作为教育首要问题，理想、信念、道德、价值这些教育不足需要弥补。实际上并不仅是党在关注，整个社会都在关注学生的德育、信仰、价值教育。十八大以来更加强调的就是要解决建设者和接班人的培养问题。现在所有的教育政策都要围绕这样一个核心，这是根本任务。
发展环境，也就是说经济社会发展到什么阶段，对教育政策影响非常大。还以民办教育为例，在经济政策放宽的时候，民办教育的发展环境是好的。当经济政策趋于保守的时候，民办教育的发展环境就会受到影响。为什么这样？因为民办教育本身就是所有制改革的产物。虽然这么多年以来，民办教育的发展一直在壮大，但我们可以看到经济层面的政策变化、宽松度的变化都在对民办教育的发展带来影响，目前的民办教育资本热就是实体经济领域投资环境不理想的反映。
教育政策的动因是什么？
接下来讲政策的动因。为什么要制定一个政策？有几种动因。比如说“对接”，那边的政策变了，需要这边的政策对接。《民办教育促进法实施条例》为什么要修改？为什么要制定后面的实施细则？就是因为法律变了，要对接。
再比如第三个动因“规范”。以校外培训为例，我们先不讲它现在的效果如何，就讲它的原因。大家都知道剧场效应，知道孩子压力太大不是什么好事。现在一年十多万块钱的辅导培训费，对于家庭压力太大。但是大家都这样去做，被裹胁着往前走。每个人看上去决策都是理性的，但整个社会都这样，就变成了集体不理性，政府就得出来规范秩序。
下一个动因“应急”。比如说出事了，夏天游泳孩子在河里面淹死了，教育部就得出台政策应急，警示、通知、检查。哪怕是假期、事情发生在校外，都要这样做。有人说“一个人生病全国人民跟着吃药。”这个“药”是提高免疫力的，说白了就是给地方政府施加压力、让他们重视起来。
还有“纠偏”，纠正教育发展过程中出现的偏差。比如说过去有一段时间过分注重效率，注重非均衡发展，把资源投向重点学校、城市学校。在2001年以后，便开始把公平当做基本政策，资源投向重视农村、重视义务教育均衡发发展。
哪些因素决定政策质量？
一个是改革的意愿和魄力。教育发展到现在的水平，根本靠改革，继续更好地发展要依靠改革。如果改革方面没有足够意愿和魄力，就难以出台足够好的政策，政策就只能解决短期的问题、解决“应景”的问题。假如制定政策本身就是为了跟风应景，而不是为了长远的、实际的效果的话，制定的时候就决定了是没用的，我们有些政策就带有这个痕迹。
还有利益权衡。有的时候我们会带着理想化色彩研究政策，在政策制定阶段专家学者对于政策特别苛刻。出台以后发现，怎么变成这个样子？比如像高考改革，任何政策都不能说设计是完美的，高考改革也是这样，一些环节肯定存在瑕疵，为什么出现这些不完美，那是因为有一个利益权衡。所有的决策都不仅仅是专业决策，本质上都是政治决策，政治决策就是博弈。由于这种博弈会牺牲某些科学性。
在文件制定之初某大网站网曾经做一个调研，98%的人都认可高考制度的最公平的制度，现在的高考不是最好的，然而是“最不坏的”。在制定高考改革政策的时候，就必须把这句话写在前面，现行高考制度是有效的，是基本可行的，但是需要改革。但是我们在制定政策之初不是这样的，相当一部分人认为，现在的高考制度需要彻底的变革、格局性的变革。这种公众的认识跟我们在制定过程中的初衷就会产生一种碰撞。到了决策者那里，他就会做出选择。
还有资源调整。你的条件、经费能不能支持这种改革？现在特别是一些规划，后面必然会有一些工程项目和行动计划，否则规划的目标就难以实现。如果财政增量不足的话，只能把原来做的一些事情打包、换牌子，甚至改变一种做法，改变一些机制，建立一些新机制，重新纳入新的框架里面去。
还有一个是论证过程，这个就是我刚才讲的必须调研和了解公众的想法的问题。但是民主决策代替不了科学决策，确实是这样的。谁都可以对高考发声，但高考背后的制度、技术等决定性问题大家不一定了解。一个政策制定的时间如果很长，就可能会有几波专家参与，一直参与的人就承担一个任务：向每一拨人解释，你提的那个问题早就研究出结论了。你要说高考要不要？就按照98%的认可度，高考就不用改了。高考不改意味着什么？意味着我们这些人经历的高考，我们的孩子世世代代都要经历下去，你们能接受吗？
决定政策效果的因素
目标简明。政策目标不要模糊，我们深有体会，有时候政策目标本身就是模糊的，往后都不用谈了，肯定效果大打折扣。比如政策本来想给农村老师增加津贴，制定过程中把它变成绩效激励机制改革。这两个一耦合起来就完了，就变成了一个坏政策了。
部门配合也非常重要。为什么现在民办教育分类管理的改革有一些阻力？这个阻力实际上最关键的不是因为地方政府不作为，而是各级政府各部们之间协调不够。由教育部门主导制定的政策，单线下去到了地方，部门配合就出现了问题。虽然有法律，但我们离真正依法治教还有一些距离。
还有就是下达要通畅。我们高考改革的文件是2014年9月国务院出台的，但是一直到了2018年，宁夏一些县里面的中学还不知道国务院有这样一个文件。在下达的过程中，由于部门的分割，我管一块，你管一块，这个渠道下去重视，那个渠道下去就不重视。有的觉得教育部下达的文件太多，就扔在一边了。
还有受众的理解。以《民办教育促进法》为例，教育部推荐了十位解读专家，我们到处去解读。我在解读的过程中就说，我希望有一天政策制定出来，不用给大家讲就都能明白。但是一些民办教育举办者对分类管理这种与自己利益攸关的事情，他竟然没有看过文件。
最后是效果评估。效果评估是一个指挥棒。制定、实施、评估、反馈是一个闭环，我们的政策缺乏效果评估，直接影响到政策制定和实施环节，导致现在有些政策条款确实带有随意性。真正的第三方政策评估显得尤为重要。
关于民办教育新政
民办教育的利益相关方是谁？包括学生、教师、投资者、举办者。其实他们之间利益是一致的，办好了教育，对举办者、投资者、教师都有好处。如果是非营利性学校，举办者不追求经济利益，这种一致性就会更强。但是在举办的过程中确实存在利益冲突的问题，我们现在很多教育是投资办的，人家是需要赚钱的，办学结余要拿走分掉、不是都留给学校发展用，举办者、投资者的诉求就会与教师、学生发生不一致。
民办教育政策制定的过程中主要参与者是谁？政府、人大是主导方，参与方有学者、媒体、名校举办者。在政策制定过程中，只有名校举办者是利益直接相关者。那些薄弱学校，那些偏远地区的学校没有说话的机会，没有他们的声音。所以最终就是大学校、大资本和一部分学者、媒体、政府、人大之间的博弈。当然理想情况下，学者、媒体、政府是代表教师学生的根本利益的。
地方政府非常不容易。不仅面临着上级的压力，接受督察督导，还要协调自己这个层面的各个部门。从上面来讲就有部门协调问题，很多问题推到省里，省里一看更没法协调，就会继续往下推。地方的协调不畅不仅因为部门之间的沟通问题，根本还是政策对接不畅，部门政策是按照“条条”下达的，其他部门政策甚至法律都没法改变它，根子还是上位政策的问题。
协调不畅不仅因为部门之间的沟通问题，还有地方举办者的利益诉求。我过去投入这么多钱把学校办好了，我没有把它捐出去，你现在让我变成非营利性的社会资产，那怎么补偿我？这个补偿怎么算？他肯定会争取自己利益的最大化，每个学校情况都不一样。
还有安全稳定。我们的细则里面有一个意思，哪个地方出了事，哪个地方负责。还要保证不要伤害和损害学生、教师的利益，这对所有地方政府压力都非常大。
在这些背景下，《民办教育新政》实施的前景如何呢？有的地方规定了五年，甚至更长的过渡期，有的地方规定了三年。我们改革一直不能超越这个渐进的思路。政策制定过程中有一段时间是想做分类试点，不要一刀切，慢慢过渡。法律目前规定分两类，然而体现在实施上，我们超越不了这个渐进的思路，分类的过渡期肯定会比较长。但是不排除有些相关政策发生变化，缩短这个过渡期。
以利益换取空间或者换取速度。改革推不动怎么办？推不动你就得多给这些学校举办者让一些利。现在我们看出来地方政府操作过程中确实有这样的迹象，就是在法律允许的范围内，多给学校让些利，以利益换取空间、速度。
宏观政策刚性、微观弹性。我们可以说，监管、执行国家法律政策方面刚性越来越大，会越来越严格；在微观上，肯定会越到基层政府越可能多放水。放水的力度就决定于什么呢？决定于地方政府它的压力多大。在这方面，财政等部门应当起到“看门人”的作用。
政策试错的窗口期会比较长。现在，根据中央、国务院的政策，地方政府会制定很多地方政策，有些地方政策是有偏离原来立法的基本要求或者初衷的倾向。是不是马上把它纠正过来？我觉得如果不是与法律条文明显冲突，也不一定马上纠偏，在法律框架内的一些变通有时不可避免。各省出台的政策是趋同的，但到了市级和县级、到了实施层面，将会五花八门，越来越多样化。
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