王烽：如何从多维视角理解教育政策？
2018.11.16
芥末堆 知风 11月16日报道
11月15日，在以“碰撞·演变”为主题的GET2018教育科技大会上，教育部国家教育发展研究中心综合研究部主任王烽发表了题为《教育政策的多维理解》的主题演讲。
王烽从中国教育政策总体生态出发，阐述了教育政策的制定意图、过程取向、内外动因、多方博弈等内容。多维度理解教育政策，有助于更好地辨明民办教育未来的发展方向。
以下为王烽演讲实录（内容经芥末堆编辑）：
教育政策不管是在制定和实施的过程中都需要理解，特别是需要公众的理解，需要政府多理解公众的想法，多理解其他方面的想法。而在执行过程中又需要执行方，包括利益相关方多理解政府制定政策的初衷。
什么是教育政策？
教育政策的特征实际上是指国家教育政策的生态。什么叫教育政策？从文本来看，有法律、法规、规章、规范性文件、指导性文件。从法规开始就有政策因素，从法规到指导性文件，这四类凝聚着教育政策，教育政策通过它们体现。而法律是另外一个，所以我们平常讲政策、法律，两者是并列的。
从法律、法规一直到指导性文件，数量越来越少。也就是说，体现政策的指导性文件最多，规范性文件次之，规章再次之，法律最少。
举个民办教育的例子。法律是《民办教育促进法》，法规是《民办教育促进法实施条例》；规章两个，一个是《民办教育分类登记实施细则》，一个是《盈利性民办学校监督管理实施细则》；规范性文件这次没有，指导性文件是国务院的实施意见。
现在的教育政策、教育法律生态就是这样的。有关于教育的法律总共有6部，但是关于教育的指导性文件，几千份都不止。
教育政策的三个维度
教育政策可以分为宏观政策、中观政策和微观政策。宏观政策不仅研究国家层面的政策，政府对教育的治理有关的政策都可以叫宏观政策，包括地方政府出台的政策。中观政策主要是学校治理，跟微观政策一样，都以学校为主。
越是宏观政策，社会参与度就越高，对于政府制定的政策大家参与度比较高。对于学校制定的政策，特别是教育教学的，一个课程应该怎么教，社会参与度就很低。而政策制定和实施的专业性，从宏观到微观，专业性越来越弱。
我们国家还有一个特殊情况：政府从宏观政策的角度，对中观和微观的政策干预比较多。这样就造成什么呢？造成了公众对于各个层面的政策都会有关注的焦点和热点。比如说，在宏观政策上来讲，有招生政策、招生计划分配，这是非常敏感的政策，大家非常关注。在微观政策上来讲，一个课本里边有多少中国人，多少外国人，老百姓都关注。这是我们的一个生态，在中国搞教育工作非常之难，老百姓什么都关注，只要他愿意。
教育政策的三个意图
从政策意图上来看，所有的教育政策大概有三个意图：规范、指导、激励。比如说对于改革创新激励，对于一些新出现的东西要引导和指导。
举个例子，民办教育的政策在国家高层次的文件中，比如党中央、国务院下发的文件，激励、鼓舞这种词特别多。它的原则是积极鼓励、规范管理，要把积极鼓励放在前面，把规范管理放在后面。但是在具体的操作过程中，它就倒过来了。激励性最弱，规范性最强。
比如说，国务院的文件是促进民办教育发展，法律叫《民办教育促进法》，但是在实施过程中，不管是举办者还是地方政府，最关注规范的东西。
谁能影响教育政策？
政策的利益相关者包括学生、家长、教师、学校、媒体、专家、政府。学生首先对教育政策利益攸关，教育政策有一个最中心的出发点就是让学生好好成长。接下来家长对教育政策比较敏感。但是对教育政策的影响力，这个顺序是倒过来的，政府、专家、媒体是教育政策的主要影响者和制定者。而学生、家长、教师、学校，除非以专家的身份参与咨询，不然没有多少影响力。
这样是不是不合理？也不是，就看媒体、专家、政府对于学生、教师、学校、家长的理解有多少。我们不能指望所有的家长都单个出面去影响教育政策。一个人，一个单位是没法影响的，但是媒体形成一种舆论可以影响。专家通过调研可以形成自己的政策建议。
理解教育政策的取向
我们怎样理解一个政策的取向？这要看四个因素：发展目标、发展阶段、价值理念、发展环境。
第一个是发展目标。我们出台一个文件，到2030年实现教育现代化。教育现代化有多项指标，我们把这些指标分解开来，所有的教育政策都要根据这个分解的目标来做。
教育发展到什么阶段对教育政策制定影响特别大。比如说，民办教育一开始是弥补我们国家财政不足的，但是到了2000年以后，特别是《民办教育促进法》颁布以后，民办教育的地位、作用就发生了变化。国家的教育经费已经不少了，而且教育发展阶段到了资源比较充足的阶段，摆脱了教育贫困。这时民办教育的作用就开始发生变化，不再是弥补国家财政的不足，而是为教育改革创新在前面闯路。这对民办教育来讲是一个非常深刻的变化，只有抓住这个变化，民办教育才有自己的发展空间。
价值理念。有的时候我们强调这个，有的时候强调那个，但是我们一直在强调的是教育的根本问题，即培养人的问题。现在党中央关注中国教育培养人的问题，理想、信念、道德、价值这些教育不足。实际上并不仅是党在关注，整个社会都在关注整个学生的德育、信仰、价值。所以现在特别强调的就是要解决建设者和接班人的培养问题。现在所有的教育政策都要围绕这样一个核心，这是根本任务。
发展环境，也就是说经济社会发展到什么阶段。还以民办教育为例，在经济政策放宽的时候，民办教育的发展环境是好的。当经济政策讲“国进民退”的时候，民办教育的发展环境就会受到影响。为什么这样？因为民办教育本身就是所有制改革的产物。虽然这么多年以来，民办教育的发展一直在壮大，但我们可以看到经济层面的政策变化、宽松度的变化都在对民办教育的发展带来影响。
教育政策的动因是什么？
接下来讲政策的动因。为什么要制定一个政策？这有几种动因。比如说“对接”，那边的政策变了，需要这边的政策对接。《民办教育促进法实施条例》为什么要修改？为什么要制定后面的实施细则？就是因为法律变了，要对接。
再比如第三个动因“规范”。以校外培训为例，我们先不讲它现在的效果如何，就讲它的原因。大家都知道剧场效应，知道孩子压力太大不是什么好事。现在一年十多万块钱的辅导培训费，对于家庭压力太大。但是大家都这样去做，被裹胁着往前走。每个人看上去决策都是理性的，但整个社会都这样，就变成了集体不理性，政府就得出来规范秩序。 下一个动因“应急”。比如说出事了，夏天游泳孩子在河里面淹死了，教育部就得出台政策应急，警示、通知、检查。“一个人生病全国人民跟着吃药。”就是这个意思。
还有“纠偏”，纠正教育发展过程中出现的偏差。比如说过去有一段时间过分注重效率，没有那么重视公平。在2001年以后，便开始把公平当做基本政策。
哪些因素决定政策质量？
一个是改革的意愿和魄力。假如制定政策本身就是为了完成某一项任务，而不是为了某一项效果的话，制定的时候就决定了是没用的。但是我们这样的政策并不少。
还有利益权衡。有的时候我们觉得政策本来该这样的，特别是专家学者对于政策特别苛刻。出台以后发现，怎么变成这个样子？我们是深有体会的。比如像高考改革，我们不是说整个设计是完美的，一些环节肯定存在问题，但是不影响大局。大局能保持稳定顺畅就可以了，但是总之是不完美的。那为什么出现这些不完美，那是因为有一个利益权衡。所有的决策都不仅仅是专业决策，本质上都是政治决策，政治决策就是博弈。由于这种博弈会牺牲某些科学性。
比如说对于高考改革来讲，在改革之前人民网曾经做一个调研，调查说高考制度是现在大家都认可的，98%的人认为现在高考制度是国内最公平的制度了。那么我们在改革高考的时候，就必须把这句话写在前面，现行高考制度是有效的，是基本可行的，但是需要改革。但是我们在制定政策之初不是这样的， 我记得在过程稿里面有一句，现在的高考制度需要彻底的变革。这种公众的认识跟我们在制定过程中的初衷就会产生一种碰撞。到了决策者那里，他就会做出选择。
还有资源调整。你的条件、经费能不能支持这种改革？现在特别是一些规划，后面必然会有一些工程项目和行动计划。这意味着如果财政增量不足的话，只能把原来做的一些事情打包、换牌子，甚至改变一种做法，改变一些机制，建立一些新机制，重新纳入新的框架里面去。
还有一个是论证过程，这个就是我刚才讲的一个调研和了解公众的想法的问题。但是民主决策代替不了科学决策，确实是这样的。你要说高考改不改革，就按照98%，高考就不用改了。高考不改意味着什么？意味着我们这些人经历的高考，我们的孩子世世代代都要经历下去，你们能接受吗？
决定政策效果的因素
目标简明。这个目标不要模糊，我在制定过程中深有体会。有时候政策目标本身就是模糊的，往后都不用谈了。比如政策本来想给农村老师增加工资，实施过程中反而把它变成绩效。这两个一耦合起来就完了，就变成了一个坏政策了。
部门配合也非常重要。为什么现在民办教育分类管理的改革有一些阻力？这个阻力实际上最关键的不是因为地方政府不作为，而是各级各部委之间不太协调。由教育部门主导制定的政策，单线下去到了地方，部门配合就出现了问题。虽然有法律，但我们离依法治教还有一些问题。
还有就是下达要通畅。我们高考改革的文件是2014年9月国务院出台的，但是一直到了2018年，宁夏一些县里面的中学还不知道国务院有这样一个文件。我们在下达的过程中，由于部门的分割，我管一块，你管一块，这个渠道下去重视，那个渠道下去就不重视。有的觉得教育部下达的文件太多，就扔在一边了。
还有受众的理解。以《民办教育促进法》为例，教育部推荐了十位解读专家，我们到处去解读。我在解读的过程中就说，我希望有一天政策制定出来，不用给大家讲就都能明白。但是一些民办教育举办者对分类管理这种与自己利益攸关的事情，他竟然没有看过文件。
最后是效果评估。效果评估是一个指挥棒。我们的政策缺乏效果评估，现在有些政策制定确实是随意的。
解读民办教育新政
民办教育的利益相关方是谁？包括学生、教师、投资者、举办者。其实利益是一致的，办好了教育，对举办者、投资者、教师都有好处。但是在举办的过程中确实存在利益冲突的问题。我们现在很多教育全是投资，又需要赚钱的，又需要不赚钱的。举办者、投资者的诉求不一致，这就是为什么要进行分类管理。
民办教育政策制定的过程中主要参与者是谁？政府、人大是主导方，参与方有学者、媒体、名校举办者。在政策制定过程中，只有名校举办者是利益直接相关者。那些薄弱学校，那些偏远地区的学校没有说话的机会，没有他们的声音。所以最终就是大学校、大资本和一部分学者、媒体、政府、人大之间的博弈。当然理想情况下，学者、媒体、政府是代表教师学生的根本利益的。
地方政府非常不容易。不仅面临着上级的压力，接受督察督导，还要协调自己这个层面的各个部门。从省里来讲就协调不顺，从中央来讲协调不是很顺，很多问题推到省里，省里一看更没法协调。
协调不畅不仅因为部门之间的沟通问题，还有地方举办者的利益诉求。我过去投入这么多钱把学校办好了，我没有把它捐出去，你现在让我变成非营利性的社会资产，那怎么补偿我？这个补偿怎么算？他肯定会争取自己利益的最大化，每个学校情况都不一样。
还有安全稳定。我们细则里面讲了，说白了就是哪个地方出了事，哪个地方负责。最后就是不要伤害和损害学生、教师的利益，这对整个地方政府压力也非常大。
在这些背景下，《民办教育新政》实施的前景如何呢？我们有的地方规定了五年，甚至更长的过渡期，有的地方规定了三年。但是我们改革一直不能超过这个渐进的思路。原来是分三类，不要分两类，慢慢过渡。但是法律规定了两类，所以就体现在实施上，我们超越不了这个渐进的思路。目前分类的过渡期肯定会比较长。
还有以利益换取空间或者换取速度，推不动怎么办？推不动你就多给这些学校让一些利。现在我们看出来地方政府操作过程中确实有这样的迹象，就是多给学校让利，以利益换取空间、速度。
宏观政策刚性、微观弹性。我们可以说，监管、执行国家法律政策方面刚性越来越大，会越来越严格；在微观上，肯定会越到基层政府越会放水。放水的力度就决定于什么呢？决定于地方政府它的压力多大。
政策试错的窗口期会比较长。现在中央、国务院、人大会制定很多地方政策，有些地方政策是稍微偏离了原来立法的基本要求或者初衷的。但是不是马上把它纠正过来？我觉得不一定，也没人有这个力度去纠正。所以地方出台的政策是趋同的，到了市级和县级五花八门，越来越多元化。
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